Opravdu má právo na zdraví větší váhu než právo na nedotknutelnost obydlí, pokud jde o kontrolu kotlů na tuhá paliva?
A nedisponuje referent či úředník odboru životního prostředí při vstupu do obydlí nakonec většími pravomocemi než příslušník Policie České republiky? Má věc z pohledu právníků „pouze“ správně-právní, trestně-právní a především ústavně-právní rozměr? Nikoliv!
Prof. JUDr. Jaroslav Fenyk, Ph.D., DSc., Univ. Priv. Prof., přední kapacita na trestní právo v Evropě, vysokoškolský pedagog na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně, autor několika vědeckých publikací a odborných článků, které se týkají odvětví trestního práva, advokát a v neposlední řadě soudce Ústavního soudu v Brně upozorňuje ještě na jeden důležitý aspekt, „na který se úplně zapomnělo“, a to sice na faktor sociální či národohospodářský. Ale nepředbíhejme genezi této nejen právní otázky!
Znečišťování ovzduší, především na venkově (na vesnicích či menších městech), lokálními topidly na tuhá paliva, plánovala státní správa na úseku ochrany životního prostředí rozsáhle omezit už několik let. Pomoci by ji k tomu měl již několik let platný zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), který od letošního roku poskytuje nové kompetence obecním úřadům. Hlavní příčinou znečišťování ovzduší kotli na tuhá paliva je jejich špatný technický stav, stáří anebo použití nevhodného topidla. Podle ustanovení § 17 odstavce e.) citovaného zákona je provozovatel stacionárního zdroje povinen umožnit osobám pověřeným ministerstvem, obecním úřadem obce s rozšířenou působností a inspekci přístup ke stacionárnímu zdroji a jeho příslušenství, používaným palivům a surovinám a technologiím souvisejícím s provozem nebo zajištěním provozu stacionárního zdroje, za účelem kontroly dodržování povinností podle uvedeného právního předpisu.
Uplynulé úterý (tj. 25. července 2017) si mohl vážený čtenář přečíst na webových stránkách ČTK zprávu s názvem: „Kontroly domácích kotlů jsou i nadále možné, rozhodl Ústavní soud“ (viz: http://www.ceskenoviny.cz/zpravy/kontroly-domacich-kotlu-jsou-i-nadale-mozne-rozhodl-ustavni-soud/1509420) následující zprávu: „Ústavní soud (ÚS) ponechal úředníkům pravomoc kontrolovat, čím lidé topí doma v kotlích. Zamítl návrh pravicových poslanců na zrušení části zákona o ochraně ovzduší. Poslanci v kontrolách spatřují vážný zásah do práva na nedotknutelnost obydlí. Podle jejich právníka Zdeňka Koudelky ÚS dál přednost zájmu státní moci před soukromím lidí. Ministr životního prostředí Richard Brabec (ANO) nález přivítal, kontroly jsou podle něj funkční nástroj ochrany ovzduší. Poslanečtí spoluautoři stížnosti ČTK řekli, že rozhodnutí soudu respektují...atd.“
Přesněji řečeno dle dikce Ústavního soudu: „Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Ludvík David) zamítlo návrh skupiny 41 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 17 odst. 2, § 23 odst. 1 písm. j) a části § 23 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně ovzduší, jež byla do zákona doplněna novelou č. 369/2016 Sb. Napadená ustanovení dávají obecnímu úřadu s rozšířenou působností možnost, aby za účelem kontroly spalovacího stacionárního zdroje (kotle) došlo ke vstupu do obydlí (rodinného domu, bytu nebo stavby pro rodinnou rekreaci) provozovatele zdroje. Obsahují rovněž skutkovou podstatu přestupku, spočívající v nesplnění povinnosti umožnit kontrolujícímu přístup ke spalovacímu stacionárnímu zdroji, jeho příslušenství a používaným palivům, za což hrozí pokuta až do výše 50 000 Kč. Navrhovatelé především namítali, že jde o nepřípustný zásah do práva provozovatele na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 Listiny základních práv a svobod, neboť Listina umožňuje domovní prohlídku pouze na příkaz soudce jen pro účely trestního řízení a obyčejným zákonem nelze rozšířit důvody omezení nedotknutelnosti bydlení. Napadená ustanovení nepochybně představují omezení práva na nedotknutelnost obydlí. Čl. 12 odst. 3 Listiny základních práv a svobod však připouští zákonné omezení tohoto práva, je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro mj. ochranu života nebo zdraví osob; obdobnou úpravu obsahuje i čl. 8 odst. 2 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Čl. 35 Listiny pak chrání právo na příznivé životní prostředí, jež nesmí nikdo, ani výkonem svých práv, porušovat či ohrožovat. Ústavní soud podrobil napadený zákonný text testu proporcionality (přiměřenosti). Tento test zahrnuje tři kritéria – kritérium vhodnosti, nezbytnosti a proporcionality zákona v užším smyslu (vážení v něm obsažených a s ním kolidujících hodnot a principů). Právní úprava obstála ve všech krocích. Ústavní soud též poukázal na zahraniční právní úpravy, které obdobné kontroly připouští (např. Německo, Rakousko). Český právní řád také obsahuje dostatečné procesní záruky obrany vlastníka či uživatele obydlí, domnívá-li se, že zásah správního orgánu je nezákonný. Tou hlavní je tzv. zásahová žaloba podle § 82 soudního řádu správního. Podobně se lze bránit správní žalobou i proti pokutě uložené za porušení povinností provozovatele stacionárního zdroje. Provozovatelé stacionárních zdrojů (kotlů na tuhá paliva) musí být solidární s jinými osobami. Následky znečištění ovzduší se promítají do nákladů zatěžujících systém veřejného zdravotního pojištění, plynoucích z poškození zdraví jiných osob. Vstup do obydlí za účelem zajištění důkazů o nezákonném postupu při topení je omezen na zpřístupnění kotle a používaného paliva. Navíc musí případnému vstupu do obydlí předcházet opakované důvodné podezření správního orgánu o nezákonném postupu a také písemné upozornění, po němž může provozovatel zabránit kontrole tím, že od nezákonného postupu (např. použití odpadu jako paliva) upustí. Zákonná úprava představuje přiměřené zákonné omezení základního práva. Jde o omezení, jež je aprobováno v čl. 12 odst. 3 Listiny a bylo přijato v přípustném rámci pozitivního závazku státu s legitimním cílem ochrany zdraví a příznivého životního prostředí“ (In Sedláčková, M. Ústavní soud zamítl návrh skupiny poslanců na zrušení části zákona o ochraně ovzduší: zájem na ochraně zdraví a příznivého životního prostředí obstojí i ve světle práva na nedotknutelnost obydlí provozovatelů spalovacích zdrojů na tuhá paliva. ze dne 25. 7. 2017. TZ 77/2017, dostupný na: http://www.usoud.cz/aktualne/ustavni-soud-zamitl-navrh-skupiny-poslancu-na-zruseni-casti-zakona-o-ochrane-ovzdusi-z/)
Meritum věci:
Podle názorů nejen „dotčených poslanců“, nýbrž i řady právníků má být tímto zákonným postupem prolomena zásada, která je vyjádřena v čl. 12 Listiny základních práv a svobod (LZPS), a to sice zásada „Nedotknutelnosti obydlí“.
Podle prof. Filipa, profesora ústavního práva na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně (tj. tedy de facto kolegy pana prof. Fenyka) a soudce Ústavního soudu: „Nedotknutelnost obydlí je jedním z nejstarších základních práv jednotlivce. Je obsaženo v čl. 17 MPOPP, v čl. 8 Evropské úmluvy a v čl. 12 Listiny. Ustanovení čl. 12 je v úzké návaznosti na ustanovení čl. 1, 7 a 10 Listiny, neboť rovněž v něm je chráněno soukromí jednotlivce. V tomto případě je „lokalizováno“ pojmem obydlí. Obsah tohoto pojmu Listina nevymezuje. Z povahy věci plyne, že je to každý prostor, který jednotlivci slouží k bydlení a není proto veřejně přístupný. Může jít o dům, byt, chatu, přívěs sloužící k obývání apod. Nemusí jít jen o věc ve vlastnictví oprávněného. Může to být i pronajatý byt, pokoj, hotelový pokoj apod. Pravidla zásahu jsou stanovena zákonem (čl. 12 odst. 2), konkrétně TrŘ (k tomu nález č. 12, sv. 13 Sb.n.u.) a dále krizovým zákonem č. 240/2000 Sb. (§ 5 písm. A/). Nositelem může být podle názoru Ústavního soudu pouze fyzická osoba (usnesení č. 25, sv. 13 Sb.n.u.). Tento názor je však obsažen v usnesení a nejde proto o právní názor ve smyslu § 13 ZÚS. Listina připouští pouze dva druhy zásahů do této svobody. Podle závažnosti lze bez souhlasu bydlícího vstoupit do obydlí jen v případě domovní prohlídky pro účely trestního řízení, a to na písemný odůvodněný příkaz soudce a způsobem, který stanoví zákon (§ 82 a 85b TrŘ, zákony o bezpečnostních sborech). V trestním řádu je též v zájmu právní jistoty blíže vymezen pojem obydlí s tím, že se k němu počítají nejen prostory sloužící k bydlení, nýbrž i prostory k nim náležející (např. kůlna, garáž, komora). Nejde však jen o vstup do obydlí. Může jít i o umístění odposlouchávacího zařízení, skryté kamery apod. Pro jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí, než je domovní prohlídka, již mají ztížené podmínky. Zde Listina používá obratu „jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné“ a uvádí důvody s tím spojené. Může se jednat o ochranu života, zdraví, práv a svobod druhých. Prohlídku jiných prostor, které nenáležejí k obydlí (samostatná garáž) nebo slouží k podnikání, může povolit i státní zástupce. Oproti jiným zásahům do nedotknutelnosti obydlí mohou být navíc odůvodněny nezbytností pro plnění úkolů veřejné správy (odst. 3)“ (In Filip, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2001, s. 120 až 121.)
„Fenykův disent“:
Pan prof. Fenyk ještě vedle samozřejmě trestně-právní a ústavně-právní otázky upozorňuje navíc na v úvodu vzpomínaný sociální rozměr. Podle jeho názoru: „Zákonodárci je patrně jedno, co se stane v zimním období s provozovatelem, zda bude muset absolvovat zvláštní kurz topení, nebo začne místo „petkami“ topit parketami, spálí nábytek, půjde do lesa krást dříví nebo místo v krbových nebo jiných výkonnějších kamnech založí otevřený oheň, nebo se mu doporučí, aby raději dům opustil, než zmrzne… Možnosti využít přezkum zákonnosti vstupu za pomoci zásahové žaloby ve správním soudnictví (čl. 53 nálezu) považuji v řadě případů za nepraktickou. Především je to kontrola ex post. Mezi osobami, které ve svých domácnostech topí nevhodnými palivy, jsou často sociálně slabí lidé, invalidé, senioři. Převažujícím důvodem je cenová nedostupnost vhodného paliva, lepšího stacionárního zdroje, nedostatek prostředků na poplatky za svoz domovního odpadu, atd. Nepomíjím otázku, jak obyčejní lidé včas určí, resp. budou průběžně určovat, co vlastně je vhodným stacionárním zdrojem, resp. co bude ono vhodné palivo a jaké konkrétní účinky by provoz stacionárního zdroje (výkon 10 kW mají i lepší kamna), kotle a spalování paliva pro životní prostředí mělo mít (sám nejsem schopen se vyznat v obsahu § 23 odst. 1 zákona, který stanoví skutkové podstaty přestupků za nevyhovění technickým požadavkům a obsah příloh – tabulek na mne působí jako z jiné planety a zcela mne fascinuje výstižnost slovního spojení „ přípustná tmavost kouře“ v § 4 odst. 1 zákona)/. Pokud tyto osoby odmítnou vstup do obydlí za účelem kontroly, bude jim uložena správní – finanční sankce (§ 23 Pl. ÚS 2/17 24 odst. 2) a podle mne jim může být ukládána pořád dokola. Nemají-li prostředky na kvalitní palivo, odpadové poplatky nebo vhodnější stacionární zdroj, zpravidla nebudou schopny zaplatit ani peněžitou sankci a nezřídka skončí v exekuci, včetně rizika ztráty obydlí. Jen okrajově zmíním možnost zneužití napadeného ustanovení k šikaně nežádoucího souseda. Zákonodárce by podle mého názoru neměl přistupovat k takovým druhům restriktivní, zneužitelné a protiústavní úpravy, ale nejprve hledat rezervy v sociální oblasti. Pokud to dovolí technické řešení, resp., jeho vývoj, měl by být také zvolen šetrnější externí způsob okamžitého a neodkladného odběru (viz stanovisko 10 poslanců při projednávání návrhu zákona), jakož i možnost přijatelného řešení na místě samém. Závěrem si kladu otázku, když kvůli kamnům prolamujeme nedotknutelnost obydlí, co bude následovat příště?“ (In Fenyk, J. Votum separatum (disent) z 18. července 2017, dostupné z: http://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2017/Pl._US_2_17_vc._disentu.pdf ).
Problematika nebezpečí sousedské šikany:
Prof. Fenyk i jako význačný praktik (nejen teoretik) správně poukazuje i na možnou sousedskou šikanu. Srov. v této souvislosti např. článek s názvem: "Šikana při kontrolách kotlů nehrozí. Musí být důkazy, uklidňuje stát." Podle dikce tohoto článku z pera Václava Ferebauera: „Novela o ochraně ovzduší, která zavede kontroly kotlů v domácnostech, vyvolává obavy z přívalu anonymních udání nebo z úřední šikany. „Nepodložená stížnost k zahájení kontroly nestačí,“ uklidňuje v rozhovoru pro iDNES.cz ředitel odboru ochrany ovzduší ministerstva životního prostředí Kurt Dědič“ (viz: http://zpravy.idnes.cz/kontrola-kotlu-musi-byt-podlozena-dukazy-fga-/domaci.aspx?c=A151103_154723_domaci_fer)
V této souvislosti např. Radek Ondruš, advokát a vysokoškolský pedagog ve svém komentáři ke správnímu řádu konstatuje, že: „Pouhá skutečnost, že podnět byl podán anonymně, není důvodem k jeho odložení, pokud obsahuje skutečnosti odůvodňující zahájení řízení z úřední povinnosti. Správní úřad je pak pod trestněprávní či další sankcí povinen přezkoumat a v odůvodněných případech zahájit správní řízení vždy tehdy, pokud jsou k tomu dány jemu známé důvody. Takové důvody mohou vyplynout i z anonymního podnětu“ (In Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : LINDE PRAHA, a. s., 2005, s. 166.).
Mgr. Petr Jezdinský